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聚焦藥品上市許可持有人制度

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發布時間:2019-09-17 09:45 來源:
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  8月26日上午,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過新修訂的《藥品管理法》。該法將于2019年12月1日起施行。新修訂的《藥品管理法》在總則中明確規定,國家鼓勵研究和創制新藥,保護公民、法人和其他組織研究、開發新藥的合法權益。新修訂的《藥品管理法》增加和完善了10多個條款和多項制度舉措,包括專設第三章“藥品上市許可持有人”,對持有人的條件、權利、義務、責任等作出全面系統的規定。

什么是藥品上市許可持有人制度
  藥品上市許可持有人制度,是指擁有藥品技術的藥品研發機構和生產企業,通過提出藥品上市許可申請,獲得藥品注冊證書,以他自己的名義將產品投向市場,對藥品全生命周期承擔責任的一項制度。
  以往,我國實行藥品批準文號與生產企業捆綁模式,藥品研發機構無法獲得藥品批準文號,藥品上市前后全生命周期安全性、有效性保證責任主體不明。
  根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》《國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》,國務院辦公廳印發了《藥品上市許可持有人制度試點方案》(簡稱《試點方案》),啟動藥品上市許可持有人制度試點。2017年10月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》(簡稱《意見》),提出及時總結藥品上市許可持有人制度試點經驗,力爭早日在全國推開。
  2016年5月26日,《試點方案》印發后,在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10省(市)開展藥品上市許可持有人制度試點,實施至2018年11月4日。
  在試點即將結束之際,2018年10月26日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議決定,將藥品上市許可持有人制度試點工作的3年期限延長1年,此決定自2018年11月5日起施行,即試點延期至2019年11月4日。
  2018年10月,十三屆全國人大常委會第六次會議聽取國務院關于在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點工作實施情況的報告。
  報告指出,為準確客觀反映試點工作成效,國務院有關部門會同試點省(市)有關部門、高等院校開展了試點效果調研評估,評估顯示試點工作取得積極成效。
  為貫徹《意見》要求,結合試點經驗,有關部門研究起草《中華人民共和國藥品管理法(修正草案)》,提出國家實行藥品上市許可持有人制度,藥品上市許可持有人對藥品安全、有效負責,為全面推廣藥品上市許可持有人制度提供法律依據。

試點申請全面覆蓋
  符合要求的各類申請人積極開展注冊申報。截至2018年9月底,10個試點省(市)藥品注冊申請人共提出持有人申請1118件,全面涵蓋《試點方案》規定的行政區域、主體類型和試點藥品范圍。
  部分品種先后獲準開展藥物臨床試驗、上市,186件藥物臨床試驗獲得批準,122件試點品種申請獲準上市。
  藥品研發機構踴躍參與試點,成為試點工作申報主體的重要組成部分。申報方面,研發機構申報臨床試驗申請269件,批準192件;研發機構申報生產申請62件,有1件申請獲得批準,其余處于受理或審評審批狀態。責任落實方面,研發機構在臨床試驗樣品的合同生產、臨床試驗過程中的風險控制和合同生產的責任分配、質量控制等方面,積極探索落實持有人責任。
  科研人員主動組建藥品研發機構參與試點。藥品科研人員傾向于牽頭組建藥品研發機構而非以個人名義提交試點藥品申請。以江蘇、浙江、上海3地為例,分別受理的49件、22件、66件研發機構申請中,科研人員牽頭組建的藥品研發機構分別占69.4%、54.6%、45.5%。

藥品質量主體責任進一步落實
  試點省(市)積極探索完善新形勢下對持有人的要求,加強全鏈條質量管理體系建設。
  臨床前研究及臨床試驗方面,持有人確保相關研究符合法規制度要求,加強對委托服務機構的資質條件和質量管理體系評估,加強對研究過程的監督和管理,定期或不定期聘請第三方開展稽查,保證研究資料的真實性、完整性、可靠性和規范性。
  生產制造方面,持有人制定配套的質量管理文件,配備相應的質量管理人員,確保藥品質量穩定可控,與合同生產企業簽訂質量協議和合同生產協議,對合同生產過程實施全程動態管理。
  經銷配送方面,持有人具備相關能力和條件的可以自行銷售,也可以委托合同生產企業或者具備資質的藥品經營企業銷售。
  藥物警戒與不良反應監測方面,持有人建立健全藥物警戒體系,直接報告獲知的藥品不良反應,對存在安全風險的藥品采取風險控制措施。

創新發展活力進一步激發
  有效降低新藥創制成本。《試點方案》允許研發機構和科研人員申報藥品注冊,不具備生產條件的可委托其他具備條件的企業生產,免除原有的投資建廠和新建生產線成本。
  大幅增加科研成果轉化收益。《試點方案》發布前,僅有藥品生產企業可以申報藥品上市并持有批準文號,研發機構只能將科研成果轉讓給藥品生產企業,獲取短期利益。《試點方案》明確提出,藥品研發機構或科研人員取得藥品上市許可及藥品批準文號的,可以成為持有人。這一政策允許藥品技術的擁有者持有批準文號,依法享有藥品上市后的市場回報。藥品技術擁有者持有批準文號帶來的市場回報大大高于技術轉讓獲益。
  切實增強新藥創制的可持續性。持有人制度的實施,節約了新藥創制的資金成本和時間成本,提高了研發主體的市場回報,增強了新藥創制的內生動力。研發主體獲得市場回報后,將持續增加研發投入,促使科技成果轉化,帶動企業競爭力的提升以及就業人數、消費額、稅收的增加。
  新藥研發申報持續活躍。試點區域內創新藥申請數量顯著增長,占全部藥品申請比例不斷攀升。

產業結構進一步優化
  有效提升醫藥產業集中度。《試點方案》及相關配套文件鼓勵藥品生產企業集團公司將各控股子公司的藥品批準文號集中到集團公司持有。集團公司對各控股子公司的產能進行調配整合,建立統一的質量管理體系,使各子公司成為有特點、有優勢、有規模的生產基地,集團公司對所有上市的產品質量負全部責任。原有的生產基地獨立為子公司后,接受集團公司的委托,專注于創新藥的臨床樣品生產和上市后商業化生產,集團公司及各子公司之間形成明顯的專業化分工。我國醫藥市場上主流產品的批準文號將逐步集中到綜合實力較強的大型制藥集團,進一步提高藥品質量。
  優化資源配置,減少重復建設。持有人合同生產模式的建立,充分利用了現有產能。調查顯示,已受理的持有人申請中,約有35.1%的申請主體選擇合同生產,其中生產企業占38.1%。與此同時,有效控制了新增產能,避免重復建設。調查顯示,在已受理持有人申請中,約有35.9%的申請主體明確表示不考慮新建廠房或生產線,另有一部分申請主體表示暫不考慮新建廠房或生產線,新建生產線意愿明顯下降。
  專業化分工促進藥品質量提升。合同生產模式的建立,將資源配置的任務交還給市場,逐步培育專業化的藥品生產加工行業。研發機構、生產企業等各類主體在藥品供應鏈中的定位更加準確。從事生產加工的企業可以充分發揮比較優勢,專注于最擅長的領域,有利于提高藥品質量,降低企業運營成本。調查顯示,擬承接合同生產的企業中,明確表示有意向發展成為國際流行的合同生產組織占53.3%。

公眾用藥需求進一步滿足
  新藥好藥加快上市。與試點前相比,參與試點的各類主體可以采取合同生產的方式,節約了基礎設施建設、注冊登記、藥品生產質量管理規范認證等環節花費的時間。調研顯示,合同生產模式平均可以縮短藥品上市時間約22個月。以國產創新藥呋喹替尼膠囊為例,完成臨床試驗后,采用合同生產方式申報上市,預計整體縮短上市時間兩年左右。
  有效保障患者權益。各大保險公司積極研究設立藥品上市后責任險,各試點省(市)也積極探索風險救濟基金等創新性保障措施。
  建立藥品質量責任先行賠付機制。試點前,承擔藥品質量責任的主體眾多,導致患者權益受損時難以及時獲得相應補償或賠償。《試點方案》明確要求持有人承擔藥品質量主體責任,厘清了持有人與合同生產、銷售等環節的責任劃分。試點藥品的說明書、包裝標簽中標明持有人信息、生產企業信息等,一旦造成人身損害,受害人可以向持有人請求賠償,也可以向合同生產企業、銷售者等請求賠償,能夠在第一時間維護自身權益。

監管機制進一步完善
  以持有人為抓手,提升監管效能。隨著持有人全生命周期質量管理體系的建立,持有人對合同生產、銷售等環節的內部監督機制逐步形成。藥品監管由過去對藥品研制、生產、流通、使用等各個環節的分散式監管,調整為以持有人為抓手的監管模式,提升了監管效能。
  跨省監管聯動機制進一步完善。試點過程中,持有人與合同生產企業可能位于不同的試點省(市),各試點省(市)探索建立了相對完善的跨省監管協作機制。

新法亮點之一:明確了持有人的主體責任
  新修訂的《藥品管理法》規定,國家對藥品管理實行藥品上市許可持有人制度。新法亮點之一,是藥品上市許可持有人依法對藥品研制、生產、經營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質量可控性負責。同時,規定藥品上市許可持有人應當依照本法規定,對藥品的非臨床研究、臨床試驗、生產經營、上市后研究、不良反應監測及報告與處理等承擔責任。其他從事藥品研制、生產、經營、儲存、運輸、使用等活動的單位和個人依法承擔相應責任。
  國家藥品監督管理局政策法規司司長劉沛介紹,藥品上市許可持有人除要具備質量管理、風險防控能力之外,還要具備賠償能力。對于境外的上市許可持有人,要明確指定中國境內的企業法人履行持有人義務,承擔連帶責任。
  在研制環節,規定持有人必須遵守非臨床研究和藥物臨床試驗質量管理規范,保證研制全過程持續合規。
  在生產環節,建立質量管理體系,保證生產全過程持續合法合規。委托生產的,應當委托有條件的藥品生產企業,簽訂相關的協議,對藥品生產企業出廠放行進行審核。
  在流通環節,規定持有人應當建立追溯制度,保證藥品可追溯。委托銷售的,要委托符合條件的藥品經營企業。委托倉儲運輸的,要對受托方能力進行評估,同時明確藥品質量責任和操作規定,對委托方進行監督。
  在上市后管理方面,持有人應制定風險管理計劃,開展藥品上市后研究,加強已上市藥品的持續管理,包括上市后的評價。同時要建立不良反應報告和召回制度。持有人應建立年度報告制度,每年向藥品監管部門提交藥品生產銷售、上市后研究、風險管理等情況。
  新修訂的《藥品管理法》還規定了藥物警戒、監督檢查、信用監管、信息公開、應急處置等內容,落實了全生命周期管理的理念,細化完善了告誡、約談、限期整改、暫停生產銷售及使用進口等等一系列監管措施,督促持有人切實履行主體責任。

新法亮點之二:鼓勵創新
  我國醫藥市場的一個突出問題是新藥的自主研發力度不大,導致一些重特大疾病患者不得不依賴進口藥。由于很多進口藥未列入醫保目錄,又導致重特大疾病患者的醫療支出高昂,有的甚至被迫放棄醫治。推行藥品上市許可持有人制度,有助于激發醫藥研發科研人員的積極性,有望改變我國醫療市場的上述局面,更好地為民眾提供醫療保障。
  “新引入的藥品上市許可持有人制度的重大好處之一是從制度設計上鼓勵創新。”全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰說,“除生產企業外,要讓有能力創新出新藥品的科研機構獲得產品上市后的巨大收益。”
  藥品上市許可持有人是指取得藥品注冊證書的企業或者藥品研制機構等。新修訂的《藥品管理法》規定,藥品上市許可持有人可以自行生產藥品,也可以委托藥品生產企業生產。
  藥品上市許可持有人自行生產藥品的,應當依照本法規定取得藥品生產許可證;委托生產的,應當委托符合條件的藥品生產企業。藥品上市許可持有人和受托生產企業應當簽訂委托協議和質量協議,并嚴格履行協議約定的義務。
  以前,新藥申報做臨床批樣品,需要找具有GMP證書的企業去生產,企業也需要為了GMP證書而四處尋求新藥進行申報,這在客觀上不利于新藥的市場推廣,也不利于患者及時使用到新的醫藥科研成果。
  通過藥品上市許可持有人制度改革,由研發機構和科研人員直接持有藥品批準文號,成為藥品上市許可持有人,不僅能夠鼓勵科研人員更積極地投入藥品研發并享受合理報酬,而且有利于藥品生產企業減輕負擔,提高新藥生產效率。

□本報記者 王國明

(責任編輯:)

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