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統一執法標準和程序 優化和細化制度設計

——《禁止壟斷協議暫行規定》解讀

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發布時間:2019-08-30 08:56 來源:
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  自《反壟斷法》2008年8月1日施行以來,我國反壟斷執法機構認真履行職責,切實開展反壟斷執法,為維護市場公平競爭、保護消費者利益、促進中國社會主義市場經濟持續健康發展發揮了重要作用。經過十余年執法,我國反壟斷執法機構在禁止壟斷協議領域積累了相對豐富的執法經驗。同時,我國反壟斷執法機構完成了“三合一”的優化整合,由市場監管總局承擔反壟斷統一執法的職責。在此背景下,為充分吸收執法經驗,適應內外市場環境的變化,滿足市場監管體制改革和反壟斷執法體制改革需要,加快推進反壟斷統一執法,市場監管總局起草出臺《禁止壟斷協議暫行規定》(下稱《暫行規定》)具有特殊重要的歷史和現實意義。《暫行規定》實現了我國反壟斷執法機構整合后壟斷協議規制制度的統一、細化和優化,是我國壟斷協議規制制度發展完善的重要里程碑。

一、指導思想
  法治是現代市場經濟健康發展的基石,法治經濟是市場經濟的本質特征。黨的十九大報告將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分,明確要求“推進依法行政,嚴格規范公正文明執法”。在《暫行規定》的起草過程中,我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,以黨和國家機構改革為新起點,全面貫徹落實黨的十九大提出的“打破行政性壟斷,防止市場壟斷”要求,通過強化反壟斷執法,保護市場公平競爭,維護消費者利益,營造市場化、法治化、國際化營商環境,促進我國經濟實現高質量發展。

二、起草原則和過程
  《暫行規定》在起草過程中,嚴格遵循了“統一規范、立足實踐、服務人民、兼收并蓄”的十六字方針。
  (一)起草原則統一規范。按照《深化黨和國家機構改革方案》要求,新組建的市場監管總局承擔反壟斷統一執法職責。為全面貫徹落實黨和國家機構改革精神,切實推進國家治理體系和治理能力現代化,《暫行規定》以有利于解決原三家反壟斷執法機構存在的職能交叉問題為出發點,以保障市場監管部門依法行政為落腳點,在禁止壟斷協議領域統一了執法規則,明確了執法標準,為市場主體營造透明度高、可預見性強的反壟斷執法環境,為構建統一、規范、高效、權威的反壟斷執法體系奠定基礎。
  立足實踐。自2008年《反壟斷法》實施以來,中央和地方反壟斷執法機構查處壟斷協議案件達176件,在該領域積累了較為豐富的執法經驗,形成了符合中國市場環境特點、適應經濟發展需要的清晰思路和成熟做法。《暫行規定》充分總結吸收了中國執法實踐的寶貴經驗,同時又注重制度的延續性,在整合國家發展改革委和原國家工商總局相關規定的基礎上,實現實體性規定和程序性規定合一,解決重點問題、指導執法實踐、回應社會期待。
  服務人民。廣大人民群眾對維護消費者權益的期望、對公平競爭市場環境的渴求,是人民對美好生活需要的重要體現。保護好消費者權益,保護好人民群眾利益,是實現共享發展的本質要求,也是許多市場經濟國家反壟斷監管的重要方向和最終目的。《暫行規定》為更好地履行反壟斷執法職能提供制度支撐,通過反壟斷執法切實保護消費者知情權、選擇權、公平交易權等各項權利,為人民群眾營造良好的消費環境,切實增強人民群眾獲得感和幸福感。
  兼收并蓄。在《暫行規定》起草過程中,我們堅持開門立法,保證制度科學。我們借鑒歐美市場經濟國家的先進經驗,通過國際合作和專題研究,針對執法熱點難點形成了明確意見,確保制度設計既立足國情又與國際接軌。我們充分保障相關方知情權、參與權、表達權和監督權,通過書面征求意見、召開立法座談會、論證會、研討會以及網上公開征求意見等形式,廣泛聽取國務院反壟斷委員會成員單位、地方市場監管部門、研究機構、商協會、中外律所和企業的意見,匯集各方智慧,確保《暫行規定》制度設計科學性。
  (二)起草過程
  2018年10月,市場監管總局啟動了《暫行規定》起草工作。在吸收整合國家發展改革委《反價格壟斷規定》《反價格壟斷行政執法程序規定》和原國家工商總局《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》有關內容的基礎上,結合反壟斷執法實踐要求,起草形成初稿。通過研討會、座談會、書面征求意見等方式,吸收采納了總局各司局、各省級市場監管部門、國務院反壟斷委員會專家咨詢組、近20家高校及研究機構、超過30家行業協會商會、超過20家中外律師事務所、數十家中外企業的意見后,經修改完善形成征求意見稿,并于2019年1月至2月向社會公開征求意見,并書面征求全國人大常委會法工委、最高人民法院以及國務院反壟斷委員會13家成員單位意見。
  2019年2月至3月,市場監管總局對征求意見反饋情況進行研究吸收,并對《暫行規定》做進一步修改完善。隨后多次召開立法論證會、修法工作會,邀請相關政府部門、地方市場監管部門、行業協會商會和研究機構專家,對《暫行規定》進行逐條研究論證和修訂,形成了《暫行規定》并經批準頒布實施。

三、制度設計與條文變化
  《暫行規定》共三十六條,對授權與管轄、壟斷協議認定、立案、調查、豁免、中止調查、終止調查、恢復調查、處罰、寬大處理、公示等實體和程序內容作出了全面規定。《暫行規定》的制度設計可以總體歸納為授權(第二條、第三條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十九條、第三十一條)、認定(第五條至第十四條)、承諾(第二十一至二十五條)、豁免(第二十六至二十八條)、罰則(第三十二條)、寬大(第三十三、三十四條)六大實體制度和一套程序規定(第十五條、第十六條、第二十條、第三十條、第三十五條)。
  總體看,相較于國家發展改革委《反價格壟斷規定》《反價格壟斷行政執法程序規定》和原國家工商總局《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》有關內容,《暫行規定》的主要變化有以下七個方面。
  (一)統一實體和程序性規定機構改革前,受職能交叉和習慣做法等因素影響,原反壟斷執法機構規制壟斷協議的實體和程序內容分屬不同部門規章,壟斷協議和濫用市場支配地位行為的執法程序置于同一規定中。機構改革完成后,同一壟斷行為類型適用不同實體標準和程序規定的情況給執法實踐造成了很大困惑,遠無法適應反壟斷統一執法的工作需要。同時,考慮到反壟斷法項下不同類型壟斷行為和濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法程序均有較大差別,制定統一程序規定的必要性和合理性均顯不足。為了系統規制壟斷協議,消弭執法疑惑,我們以行為類型作為出發點和分類標準,通過《暫行規定》將規制壟斷協議的實體性規定和程序性規定合一,從舉報、立案、調查到處罰決定、公示等各個環節,均作出針對性規定,形成了更加聚焦、系統的程序體系,有利于執法機構和市場主體在實踐中執行和把握。
  (二)強調平等對待所有經營者
  隨著我國反壟斷執法力度的加大,尤其是一些外國企業成為反壟斷調查和處罰的對象,國際上出現了一種聲音,質疑中國反壟斷執法是專門對付外國企業的,即存在所謂的“選擇性執法”和通過反壟斷來實現貿易保護和投資保護的問題。在此背景下,《暫行規定》有力地回應了各方關切,在第四條明確,“反壟斷執法機構查處壟斷協議時,應當平等對待所有經營者。”這一規定既是依法行政的必然要求,也重申和體現了對待內資和外資、國有與民營、大公司與中小企業一視同仁的執法原則,有利于消除外界誤解,增進反壟斷執法機構與各方互信,營造公平競爭的市場環境。
  (三)明確授權與管轄根據我國《反壟斷法》第十條規定,反壟斷執法屬于中央事權,由國務院規定的承擔反壟斷職責的機構負責反壟斷執法工作。這有利于保證反壟斷執法的統一性,建設全國統一開放、競爭有序的市場體系。同時,考慮到案件數量多、工作量大,所有案件均由國務院反壟斷執法機構直接處理不現實,《反壟斷法》同時規定,國務院反壟斷執法機構根據工作需要,可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。《暫行規定》據此對授權與管轄制度進行了進一步明確。
  一是充分發揮地方市場監管部門的積極主動性。考慮到壟斷協議案件數量多、危害性大、一線取證要求高,省級市場監管部門執法具有反應迅速、情況熟悉、力量充足等優勢,在過去十余年中也積累了較多經驗,我們認識到機構整合之前實施的“個案授權”已不適應現階段執法工作的需要,因此通過《暫行規定》明確規定壟斷協議案件執法的授權模式為“普遍授權”,這與2019年2月發布《市場監管總局關于反壟斷執法授權的通知》(國市監反壟斷〔2018〕265號)保持了一致。省級市場監管部門可自行查處規定范圍內的壟斷行為,并可進一步將執法權委托給下級市場監管部門(后者須在委托范圍內,以委托機關的名義實施調查,不得再進一步委托)。此項規定為強化壟斷協議領域的執法職能,充實反壟斷執法力量提供了保障;同時也充分調動地方執法力量,鼓勵省級相應機構做到守土有責,維護好轄區內的公平競爭市場秩序。
  二是加強對省級反壟斷工作的指導和監督。中央和地方兩級執法的體系必然要求統一執法尺度和標準,建立公平開放透明的市場規則,堅決防止和克服地方保護主義和市場分割。因此,《暫行規定》明確要求反壟斷執法機構查處壟斷協議時,應當平等對待所有經營者。明確要求省級市場監管部門按照市場監管總局的相關規定查處壟斷協議,市場監管總局要加強對省級市場監管部門執法的指導和監督,并規定了報告備案制度,規范了行政處罰決定書的內容。此項規定有利于有序開展壟斷協議反壟斷執法,推動建設全國統一大市場。
  (四)明確和細化壟斷協議的認定因素
  機構改革前,由于原反壟斷執法機構在職能分工上的安排,壟斷協議被區分為價格與非價格兩類,但在《反壟斷法》第二章“壟斷協議”規定中并未作此區分。更重要的是,多數類型的壟斷協議都是價格與非價格因素并存,在實踐中難以截然分開。因此,《暫行規定》中壟斷協議的概念及認定其他協同行為的考慮因素基本參照《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》,僅在措辭和格式上進行了微調,但不再區分價格與非價格壟斷協議案件,并對反壟斷法第十三條、第十四條所列舉的固定或變更價格、限制生產銷售數量等七種具體壟斷協議形式,以及國務院反壟斷執法機構認定其他壟斷協議的考慮因素進行細化,增強了法律的可操作性,主要體現出以下特點:
  一是更加重視對新技術產品和服務的因素考量。這是《暫行規定》適應當前經濟環境發展變化的重要體現,科技是第一生產力,創新是引領發展第一動力,技術實力對企業競爭力的增強至關重要,尤其是在備受關注的新經濟和醫藥等領域,對技術產品和服務的分析考量日益扮演重要的角色。實踐中,違法企業為了長期保持自己在同行或特定領域的競爭優勢,采取分割市場、限制購買等方式形成橫向壟斷,可能阻礙技術創新和傳播,損害市場的競爭機制。《暫行規定》第九、十條都突出體現了這一點。
  二是緊密結合橫向壟斷協議的執法實踐。橫向壟斷協議是我國反壟斷執法機構查處最多的壟斷案件,主要集中在固定價格和分割市場兩類協議中,代表性案件包括日本12家汽車零部件橫向價格壟斷協議案、安徽信雅達等3家密碼器企業壟斷協議案、17家保險公司江西分公司涉嫌達成、實施劃分銷售市場的壟斷協議案等。兩類壟斷協議的修改內容均融入了上述案件的執法經驗。
  三是強化維持轉售價格“禁止+豁免”的執法思路。《暫行規定》第十二條將《反價格壟斷規定》中“禁止經營者與交易相對人達成下列價格壟斷協議”修改為“禁止經營者與交易相對人就商品價格達成下列壟斷協議”,同時補充細化了維持轉售價格的行為表現。修改內容更加明確地體現出,維持轉售價格行為的兩種表現形式本身就屬于壟斷協議,行政執法可推定該行為符合《反壟斷法》第十三條所規定的排除、限制競爭的標準,經營者承擔不構成“排除、限制競爭”標準或符合豁免情形的舉證責任。這種思路實際上對維持轉售價格協議的違法性和合理性兩方面已經給予了考慮,不是一概予以否定,其普遍違法性通過概括禁止的方式予以表達,而其可能具有的合理性則通過豁免的條件體現出來。在海南省裕泰科技飼料有限公司訴海南省物價局行政處罰一案中,該等分析路徑也得到了最高人民法院的認可。
  四是增加了認定其他壟斷協議的因素。《反壟斷法》第十三條、第十四條雖然規定了國務院反壟斷執法機構可以認定“其他壟斷協議”,但這個條款卻因為缺乏細化的規定在實踐中很少適用。《暫行規定》明確了適用《反壟斷法》認定其他壟斷協議時需要考量的因素,約束了反壟斷執法機構的自由裁量權,也給經營者合規經營以明確的指引。同時,明確了《反壟斷法》第十三條、第十四條兜底條款中的其他壟斷協議只能由市場監管總局認定,體現了反壟斷執法機構在此問題上的審慎原則。
  (五)明確承諾制度的程序和限制要求
  承諾制度是各國反壟斷法律體系中一項成熟的制度設計,旨在鼓勵違法經營者承諾糾正自身行為并主動采取措施消除行為后果,與反壟斷執法機構達成和解。我國《反壟斷法》第四十五條借鑒了美國、歐盟、日本等司法轄區的規定,設計了承諾制度,建立了我國反壟斷案件調查中的協商與和解程序規則。《暫行規定》細化了《反壟斷法》第四十五條規定,為被調查的經營者適用承諾制度、依法申請中止及終止調查提供明確的指引。
  一是細化承諾制度的程序要求。《暫行規定》第二十一條至第二十五條繼續明確了《反壟斷法》中關于承諾制度“兩步走”的步驟,即涉嫌壟斷協議的經營者,第一步可以先提出中止調查申請,在滿足相關條件后,第二步可以提出終止調查申請。當然,是否中止調查或者終止調查的最終決定權歸于反壟斷執法機構。此外,《暫行規定》進一步明確,“反壟斷執法機構對涉嫌壟斷協議調查核實后,認為構成壟斷協議的,應當依法作出處理決定,不再接受經營者提出的中止調查申請”。這實際上對承諾制度適用的時間點提出了明確要求,通過這種制度設計,鼓勵涉嫌壟斷協議的參與者盡早整改,盡快消除行為對市場競爭帶來的不利影響。這也是反壟斷執法機構柔性執法的體現。
  二是體現壟斷協議適用承諾制度的審慎原則。承諾制度有利于節約執法資源,提高執法效率,同時也容易出現以中止代處罰等問題。《暫行規定》明確了固定價格、限制商品生產和銷售數量、分割市場等嚴重的壟斷協議不適用承諾制度,表明此類嚴重破壞市場競爭的壟斷協議應成為企業嚴格禁止的“紅線行為”。從中國反壟斷執法機構的實踐經驗看,上海市市場監督管理局今年4月在海昌隱形眼鏡公司及上海海儷恩隱形眼鏡公司轉售價格維持案件中適用了承諾制度,企業通過承諾整改、消除行為不利影響,反壟斷執法機構對其作出中止和終止調查決定。此舉也表明,對市場競爭危害嚴重的橫向壟斷協議并沒有適用承諾制度的先例。
  (六)細化豁免制度規定豁免是指排除適用《反壟斷法》的情形。豁免制度是利益衡量的結果,從經濟效果上對排除限制競爭行為的性質和影響進行利益對比,在“利大于弊”時排除適用《反壟斷法》的禁止性規定。因此,豁免制度又稱“適用除外”或“例外情形”。歐盟及其成員國、日本、韓國等司法轄區《反壟斷法》都規定了壟斷協議的豁免制度。我國的立法參考了歐盟的做法,《反壟斷法》第十五條確立了豁免制度。《暫行規定》細化了關于經營者可以依法申請豁免的內容,明確了豁免的申請條件、反壟斷執法機構認定符合豁免情形的考量因素、豁免決定的效力等,使《反壟斷法》中原則性較強的豁免規定具有可操作性,也更有利于保護經營者的合法權利。
  一是進一步明確豁免的法理邏輯。《暫行規定》第七條至第十二條列明了六類壟斷協議行為,如果經營者達成或實施上述六類行為,則根據《反壟斷法》第十三、十四條,應首先推定其違法,除非經營者能夠根據《反壟斷法》第十五條及《暫行規定》相關內容,舉證證明相關行為符合豁免條件,方可獲得豁免。雖然我國《反壟斷法》實施至今,并未公開發布經營者依據《反壟斷法》第十五條成功主張豁免的案例,但在執法實踐中存在大量的經營者擬申請豁免的情況,特別在航空、航運、保險、煙草等特殊領域,《反壟斷法》適用除外的情形得到了尤為廣泛的關注。《暫行規定》提高了豁免制度的可操作性,為壟斷協議豁免實務提供了更充足的空間。
  二是確立我國反壟斷法項下的個案豁免。《暫行規定》第二十七條既是對《反壟斷法》第十五條的補充,也明確了我國的壟斷協議豁免制度是個案豁免,需要一案一議地對照《反壟斷法》第十五條來判斷相關行為是否符合其所列條件,并需要分析具體形式和效果、因果關系和必要條件等。我國個案豁免的制度設計參考了歐盟的做法,但與歐盟同時采用集體豁免和個案豁免的結構又有所區別。歐盟建立了將特定類型的壟斷協議從《歐盟條約》禁止壟斷協議規定中整體豁免出去的制度,涉及對農業、運輸、保險等行業部門特定協議類型的集體豁免。但是,歐盟執行集體豁免制度極為嚴格,對已經授予的集體豁免仍采用一般的審查程序,同時也擁有撤回豁免的權力。我國反壟斷立法時間短,執法經驗較為缺乏,放棄集體豁免而采用個案豁免是較為現實和穩妥的做法,一方面可以防止壟斷協議“漏網”而損害競爭,另一方面可以通過個案豁免審查積累執法經驗。
  三是有效防止壟斷協議豁免職權的濫用。《暫行規定》第二十八條規定了豁免決定具有終止調查的效力,同時又明確“終止調查決定書應當載明協議的基本情況、適用反壟斷法第十五條的依據和理由等內容”,以及“因情況發生重大變化,導致被調查的協議不再符合反壟斷法第十五條規定情形的,反壟斷執法機構應當重新啟動調查”。這一方面將豁免決定的依據和內容公開公布,以接受社會監督,另一方面建立了對豁免權力的監控機制,對反壟斷執法機構重新啟動調查提出了明確要求,以保證豁免制度的有效執行。
  (七)細化寬大制度規定寬大制度是指對首先主動向反壟斷執法機構“投案自首”并配合調查的經營者免予或減輕處罰的制度。寬大制度有力推動壟斷協議案件的調查,促使內部成員主動揭發,大大降低了壟斷協議案件的取證難度。美國是最先采用寬大制度的國家,此后歐盟及全球多個司法轄區建立了寬大制度以促進壟斷協議案件的調查。我國《反壟斷法》第四十六條吸收了這一成功做法,確立了寬大制度,但規定較為概括,不利于執法的實際操作。《暫行規定》在吸收《反價格壟斷規定》的基礎上,對反壟斷法中的寬大制度進行了細化。
  一是明確“重要證據”的含義。提供重要證據是對違法經營者給予寬大的前提條件。《暫行規定》綜合了《反價格壟斷規定》和《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》關于重要證據的內容并作進一步細化,是指能夠對反壟斷執法機構啟動調查或者對認定壟斷協議起到關鍵性作用的證據,包括參與壟斷協議的經營者、涉及的商品范圍、達成協議的內容和方式、協議的具體實施等情況。其含義與歐盟委員會《關于在卡特爾案件中免于罰款和減少罰款的通告》規定較為類似,包括卡特爾目標、活動和運作,有關產品或服務、地理范圍、持續時間和受卡特爾影響的市場交易量;卡特爾的具體日期、地點、內容和參與者等。《暫行規定》較為細化的內容規定為經營者提供了明確的指引,有利于增強寬大制度的吸引力,推動其有效實施。
  二是調整了寬大制度的減免梯度。合理設置處罰減免梯度比例,可以更充分發揮寬大制度對舉報和自首的激勵作用。《暫行規定》將可以獲得寬大的經營者數量增加為三個,同時調整了依法減輕處罰的幅度,有利于更好地發揮寬大制度的積極作用。《暫行規定》對寬大制度的設計參考了《反價格壟斷行政執法程序規定》,對于第一個申請依法減輕或者免除處罰的經營者,反壟斷執法機構可以免除處罰或者按照不低于百分之八十的幅度減輕罰款;對于第二個申請者,可以按照百分之三十至百分之五十的幅度減輕罰款;對于第三個申請者,可以按照百分之二十至百分之三十的幅度減輕罰款。

四、銜接與發展
  反壟斷局是市場監管總局執法部門之一,反壟斷執法是市場監管執法體系的重要組成部分,《暫行規定》作為部門規章,需要注意與部門規章的銜接和協調,并在未來的執法實踐中不斷發展完善。
  (一)關于程序銜接
  反壟斷執法機構在基本性質上屬于行政機關,反壟斷案件的調查也是按照行政程序進行,應適用統一的行政程序法和行政處罰法的規則。反壟斷調查程序與《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等是特殊法和一般法的關系。《禁止壟斷協議暫行規定》是依據《反壟斷法》制定的部門規章,對壟斷協議行為的調查、處罰程序未作規定的,應符合上述一般法的規定要求,還應依照《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》執行,有關時限、立案、案件管轄的規定除外;反壟斷執法機構組織行政處罰聽證的,依照《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》執行。
  (二)關于“安全港”條款
  在起草過程中,有部分省級市場監管部門和專家學者提出,應參考歐盟關于集體豁免的有關規定,在關于壟斷協議認定時增加“安全港”條款。具體規定為“具有競爭關系的經營者達成的協議不屬于固定或者變更商品價格,限制商品的生產數量或者銷售數量,分割銷售市場或者原材料采購市場,限制購買新技術、新設備或者限制開發新技術、新產品,聯合抵制交易等情形,且參與協議的經營者在相關市場上的市場份額合計不超過百分之十五的,或者經營者與交易相對人達成的協議不屬于固定向第三人轉售商品的價格,限定向第三人轉售商品的最低價格等情形,且參與協議的經營者在相關市場上的市場份額均不超過百分之二十五的,可以推定協議不會排除、限制競爭,有證據證明該協議排除、限制競爭的除外”。對此我們進行了審慎考量。考慮到現行《反壟斷法》并未對“安全港”制度的市場份額等要素作出規定,增加“安全港”條款缺少上位法依據,我們將在以后工作中進一步研究論證。
  (三)關于反壟斷指南
  根據國務院反壟斷委員會工作安排,該委員會還將發布《橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》和《壟斷案件經營者承諾指南》,兩項指南將分別對寬大制度和承諾制度作進一步細化,為反壟斷執法機構提供更加明確的指引,為經營者提供更加穩定的預期。指南將與《暫行規定》保持較好承繼,《暫行規定》中兩項制度的設計安排,還可通過指南作進一步的優化和細化,更好實現制度的落地和有效實施。
  徒法不足以自行。《暫行規定》的出臺為反壟斷法項下的壟斷協議行為規制提供了規則和制度保障,為反壟斷執法機構深入開展壟斷協議執法奠定了基礎。更重要的是,反壟斷執法機構要堅持“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”,積極有為,不斷強化反壟斷執法,預防和制止壟斷行為,有效維護市場公平競爭秩序,切實保護消費者利益,促進中國特色社會主義市場經濟持續健康發展。

□市場監管總局反壟斷局局長 吳振國

(責任編輯:)

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