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實現執法效果與社會效果相統一

——廣東省惠州市機動車檢測行業企業達成、實施壟斷協議案件分析

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發布時間:2020-05-28 09:13 來源:
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案情簡介
  在廣東省惠州市機動車檢驗費未放開前,惠州市機動車檢測行業協會制定發布《關于預防和打擊機動車檢測行業惡性競爭工作方案》及《惠州市機動車檢測行業協會會員公約》,禁止會員單位宣傳和推廣任何優惠措施,不得以任何理由促銷或變相減價,涉案企業自愿執行工作方案和公約,并簽署履行行業協會公約承諾保證書,交納兩萬元保證金至機動車檢測協會賬號。廣東省市場監管局認為,上述行為消除了行業經營者之間正常的市場競爭,損害了消費者因經營者間競爭帶來的價格優惠及福利。在2018年5月1日惠州市機動車檢驗費放開后,涉案企業于2018年6月將小型車檢驗費由208元/臺統一漲價至290元/臺,小型車新車檢驗費漲價至210元/臺,中型客車、大型客車、小型貨車、中型貨車、重型貨車等車型的檢驗費收費標準漲幅一致,實施時間一致。涉案企業多次參與惠州市機動車檢測行業協會組織的會員大會,在會議上針對漲價事宜交流討論,存在相同行為、意思聯絡,構成協同行為。

法律適用
  普通的經營者如果實施排除和限制競爭的行為,根據行為主體和責任主體相一致的原則,應承擔相應的責任。行業協會是一個團體組織,由同行業經營者組成,雖然行業協會作為一個法人有獨立承擔責任的能力,但是單純只讓行業協會承擔責任,無法達成《反壟斷法》的實施效果。我國《反壟斷法》第四十六條對經營者與行業協會的達成壟斷協議行為予以規定,二者責任的條款并列設置。也就是說,行業協會限制競爭行為的違法責任可以由協會與會員經營者共擔。
  我國《反壟斷法》中禁止的壟斷協議是指排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為。協議或者決定可以是書面、口頭等形式,其他協同行為是指經營者之間雖未明確訂立協議或者決定,但實質上存在協調一致的行為。本案中,涉案企業的協同行為可以從以下五個方面去分析認定。
  一是相同行為,即相互競爭的市場主體同時或者相繼作出相同或相似的市場行為。相同行為是協同行為的基本外在特征,是發現協同行為的基本前提和初步證據。本案中,重點考證的是行為的相同性及同時性,涉案企業在用車和新車的機動車安全技術檢測費用上分別統一提價,行為完全相同,公示時間和漲價時點范圍趨向一致。
  二是意思聯絡,協同行為與協議、決定的區別不在于行為人之間是否有合意,而在于行為人之間合意形成的過程及形式,任何合意的形成,必然依賴一定形式的意思聯絡。本案中,涉案企業多次參與協會組織關于漲價事宜的溝通和交流,后續有協調一致的行為,存在意思聯絡。
  三是信賴預期,是指競爭的市場主體進行某種形式的意思聯絡后,相互達成的對于對方后續行為的較為確定的預見性。信賴預期是作為壟斷協議存在的協同行為中“合意”的基本特征。本案中,各企業雖然沒有直接約定一個具體價格,但都在協會的組織推動下“心照不宣”地實施了統一價格行為,基于協會的組織,對競爭對手間彼此互相信賴、共同實施提價行為。
  四是限制競爭,《反壟斷法》規制達成、實施壟斷協議行為的根本原因在于,此類協議具有排除、限制競爭的效果,有損市場效率和消費者福利。協同行為作為壟斷協議的一種基本形式,也具有排除、限制競爭的效果而受到法律規制。在本案中,各企業協同一致漲價,并且不得開展優惠、打折、送禮等活動,不僅阻礙、限制了惠州市機動車檢測經營者之間的價格、服務等方面的公平競爭,而且損害了惠州市廣大消費者的利益。
  五是退出障礙,是指企業在退出某個行業時所遇到的困難和要付出的代價。本案中,協會制定發布的方案和公約具有約束條款,如違反將受到金額扣罰或強制退出等處罰。惠州市大部分機動車檢測站已加入該協會,協會會員單位基本涵蓋整個惠州市機動車檢測市場,由此推斷,惠州各機動車檢測站若要在惠州市機動車檢測市場立足生存,加入該協會是前提條件。另外,加入協會后,能加快檢測資料的核查進度和降低機動車檢測站技術更新成本,這更促使各機動車檢測站加入該協會并難以退出,各會員單位與協會存在共同利益鏈條中。由此可知,各會員單位存在一定退出協會組織的障礙。
  在本案處罰比例的考量上,廣東省市場監管局充分考慮壟斷行為的性質、程度、持續時間、當事人在壟斷協議中的不同作用,以及其他加重或減輕從輕情節。惠州市機動車檢測行業協會在此次漲價過程中起組織推動作用,并對惠州機動車檢測市場范圍產生普遍影響,廣東省市場監管局據此以從重情節對其罰款40萬元。8家協會理事監事單位共同提議制定《關于預防和打擊機動車檢測行業惡性競爭工作方案》和《惠州市機動車檢測行業協會會員公約》,且在調查中不承認有統一漲價幅度及實施漲價的意圖,不如實提供工作方案和公約的起草人,廣東省市場監管局對其罰款2017年度銷售額的3%,共計1228155元。23家會員單位存在一定的退出障礙,廣東省市場監管局對其罰款2017年度銷售額的1%,共計138702元。

案后思考
  《反壟斷法》第四十六條規定:經營者違反本法規定,達成并實施壟斷協議的,由反壟斷執法機構責令停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款;尚未實施所達成的壟斷協議的,可以處五十萬元以下的罰款。在執法實務中,如何計算違法所得、過罰是否相當是實際執法難點。
  一是違法所得計算。從理論上說,本案違法所得是以單個違法主體調價前后的價差,乘以按此價格檢測的車輛數量的總和。但在實際執法中,機動車檢測站往往都是自然人所有的中小微企業,規模小、內部管理缺失、財務管理混亂等情形大量存在,精確計算和全面統計違法所得的證據缺失。如對某個檢測站的取證過程中,現場執法能夠提取的僅是部分手寫的收費收據,當事人隱匿、轉移有關財務資料,光憑能夠提取的證據計算違法所得明顯不合常理和執法要求。此外,現實中還存在代辦檢測情形,即代辦中介向車主收取費用后,由于長期合作的需要,檢測站并沒有足額收取檢測費用,這種情形在當事人陳述申辯中提及,但無法提供證明材料,執法人員也無法逐一核實。另外,機動車檢測站給中介代辦機構出具的手寫收據中,往往都是機動車和摩托車等代辦車型一并混開,一個收費金額,從收據上不能準確證明機動車數量和收費標準。由于反壟斷執法因執法對象不同,取證條件不同,違法所得難計算就不難理解了。
  二是過罰相當原則問題。處罰不是目的,最終是要制止違法行為、規范市場秩序,取得執法效果和社會效果相統一。一次執法就消滅一批企業,明顯不是反壟斷執法的初心。處罰是否適當,需要結合案情實際情況等因素綜合考慮,確定罰款幅度要結合社會、行業現實發展需要依法行政,而不是所有案件都必須頂格處罰。本案中,機動車檢測行業近年來整個行業的贏利水平普遍低下,如對其實施頂格處罰,不僅不符合辦案實際,也極易引發大量企業倒閉、質量安全檢測難等社會問題。
  三是補償消費者損失問題。《反壟斷法》的宗旨是預防和制止壟斷行為,保護市場公平競爭,提高經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,促進社會主義市場經濟健康發展。而《反壟斷法》并沒有責令退還多收價款的規定,受到行業協會和檢測企業壟斷行為侵害的消費者不能直接要求市場監管部門責令當事人返還其多收價款。根據《反壟斷法》第五十條的規定,經營者實施壟斷行為給他人造成損失的,依法承擔民事責任。由此,消費者可以通過民事訴訟途徑主張自身合法權益。

□廣東省市場監管局 孫 文

(責任編輯:)

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