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公用事業領域破除壟斷勢在必行

——市場監管總局查處青海管道天然氣行業濫用市場支配地位案件評析

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發布時間:2020-05-28 09:13 來源:
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  2020年5月19日,市場監管總局發布青海省民和川中石油天然氣有限責任公司濫用市場支配地位案行政處罰決定書,對天然氣行業的壟斷行為重拳出擊,為與民生密切相關行業的反壟斷執法工作又增添一個鮮活的案例。在全國抗疫形勢漸趨緩和、復工復產全面推進、各項民生有待恢復和發展的當下,本案釋放了一些重要信息,值得高度關注。

案情回顧
  本案歷時兩年,2018年5月青海省市場監管局立案調查,2020年5月作出行政處罰決定。青海省市場監管局調查發現,2009年至2018年期間,青海省民和川中石油天然氣有限責任公司濫用在民和縣主城區及周邊城鎮居民民用管道天然氣服務市場上的支配地位,實施沒有正當理由搭售商品的行為。具體而言,本案當事人要求房地產公司或居民用戶在辦理天然氣用氣申請時,必須在燃氣服務部購買壁掛鍋爐并簽訂壁掛鍋爐銷售合同,否則就以房地產公司或居民用戶自行購置的壁掛鍋爐未在當事人備案、產品安裝不符合要求等理由拒絕接受用氣申請。
  青海省市場監管局判定,當事人的搭售行為沒有正當理由,并且排除、限制了市場競爭,損害了消費者利益,違反了《反壟斷法》第十七條第一款第(五)項的規定:“禁止具有市場支配地位的經營者從事下列濫用市場支配地位的行為……(五)沒有正當理由搭售商品,或者在交易時附加其他不合理的交易條件。”鑒于當事人違法持續時間較長、違法行為情節嚴重、違法性質惡劣,故而在罰款比例上理應相應提高。最終,青海省市場監管局根據《反壟斷法》第四十七條、第四十九條規定,責令其停止違法行為,并對其處以2017年度銷售額9%的罰款,計4461954.43元。
  在調查該案的過程當中,當事人相關工作人員轉移、藏匿、銷毀所涉銷售合同、財務賬目、原始憑證及其他相關資料,惡意拒絕、阻礙反壟斷執法機構調查。依據《反壟斷法》第五十二條的規定,青海省市場監管局對當事人罰款70萬元。

判定違法性難點
  作為管道天然氣行業反壟斷處罰的又一重案,本案的難點主要體現在兩個方面。第一,當事人和其指定搭售的燃氣設備服務部之間的獨立經營者關系,是否能夠影響違法搭售行為的判定。這是當事人提出的抗辯理由,相信也是對我國《反壟斷法》理解不深不準的普通經營者的常見誤區。在本案中,雖然兩者都是具有獨立經營資格的主體,但是執法機構通過證據調查,發現兩者財務混同、人員混同、業務混同,同處于一人的實際控制之下,燃氣服務部事實上成為當事人的一個內設機構。從《公司法》的角度來說,二者之間并不獨立。事實上,通過對反壟斷法律條文的文義分析,搭售經營者和被搭售商品的經營者之間同一并不是搭售違法性認定的必要條件。換而言之,就算當事人之間完全獨立,只要缺乏正當理由實施搭售,也不會影響對搭售行為的違法性認定和對搭售當事人的處罰。由此可知,本案當事人反壟斷合規的基本意識不強,也缺乏對我國《反壟斷法》的基本認識。第二,當事人實施的搭售行為有無正當理由。當事人抗辯認為,其要求用戶購買其推薦的產品是為了確保用戶用氣安全。總的來說,公用企業基于社會效率、國家安全與公共利益等方面的正當理由是壟斷行為豁免的重要事由之一。因此,本案的論證核心在于,當事人提出的關于確保用戶用氣安全的正當理由是否符合事實。青海省市場監管局指出,當事人不具備對用戶所購買的產品判定是否合格的資質,況且用戶所購買的產品均是取得國家強制認證的合格產品,不會實際造成不當用氣危害,該抗辯理由不成立。
  本案行政處罰決定書長達6000余字,可圈可點,體現了反壟斷執法機構較高的執法水平。第一,邏輯清晰,與《反壟斷法》所要求的分析路徑高度契合。本案中,首先界定本案的相關市場,進而認定當事人在相關市場內是否具有市場支配地位,再分析當事人是否實施濫用市場支配地位行為,邏輯完整。第二,說理充分,注重細節和本質論證。例如,將本案的相關商品市場界定為城鎮民用管道天然氣市場,與工業管道天然氣市場相區分。又如,指出當事人行為的實質是借助其在民和地區民用管道天然氣市場上的支配地位,將支配地位的影響力不當延伸到民和地區燃氣器具市場,限制了市場的公平競爭。第三,重視證據,案件證據采集完整。該行政處罰決定書對每一部分的問題展開分析之后,都要指出“以上事實,有……證據為證”,其證據展示清楚且證據種類豐富、證據鏈完整。一方面,這是對程序公開這一要求的最直接貫徹落實;另一方面,也表明處罰是建立在充分的證據調查和事實認定基礎之上,增強了處罰可信度。第四,積極回應,尊重當事人的抗辯權利。本案中,當事人提出多種抗辯理由,青海省市場監管局毫不回避地對這些意見一一回應,體現了對當事人抗辯權利的尊重,也體現了反壟斷執法機構的執法自信。第五,罰款比例高,體現對公用事業進行反壟斷的決心。與以往公用事業領域壟斷案件相比,本案處罰比例達到較為罕見的9%,尤其是本案處罰決定在新冠肺炎疫情防控期間作出,可見,公用事業領域始終是反壟斷機構執法的重點領域。

管道天然氣行業反壟斷的必要性
  公用事業領域的壟斷行為一直是我國經濟體制改革和政治體制改革的交集和重點問題,天然氣行業的壟斷問題更顯突出。據統計,自2010年以來,我國反壟斷執法機構已經調查和處理20余例管道燃氣企業濫用市場支配地位的案件。
  通過分析發現,管道天然氣行業的濫用市場支配地位行為主要包括三種:一是不公平高價行為。例如,2016年,湖北省物價局對中石油昆侖燃氣有限公司咸寧分公司等5家公司以明顯高于市場價格的標準收取非居民管道燃氣設施建設安裝費用的行為作出行政處罰。二是限定交易行為。例如,2016年,原江蘇省工商局對宿遷中石油昆侖燃氣有限公司作出行政處罰,指出該公司在新建居民小區開發過程中利用其獨家供氣的壟斷地位,限定房地產開發企業所開發樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。三是搭售行為或附加不合理交易條件。例如,除本案外,2014年,原重慶市工商局對重慶市燃氣集團股份有限公司作出處罰,指出其通過格式合同要求用戶接受實際結算用氣量按用戶實際用氣量乘以修正系數后的數據結算方案。
  管道天然氣行業之所以壟斷頻發,有獨特的行業原因。一是其具有的自然壟斷屬性。所謂自然壟斷,是指在規模報酬遞增的行業,其產品長期成本曲線下降,那么在這種行業內,由大企業獨占市場比導入競爭機制能夠更有效率地利用資源。城市管道燃氣行業即為典型的自然壟斷行業,在一個地域的管道天然氣供應市場中,一個市場經營者通常被認為是比較有效率的方式。而且,城市提供天然氣管網及其附屬設施投資大、成本收回周期長的特點,也限制了相關地域市場內同類經營者的數量。二是特許經營制度帶來的盈利壓力。2004年《市政公用事業特許經營管理辦法》提出:“要推進市政公用事業市場化,建立市政公用事業特許經營制度。”特許經營,是指政府按照有關法律、法規規定,通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者,明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。這種市場化的特許經營,雖然有助于打破“舊壟斷”,但是失去地方政府補貼后,事實上給特許經營者帶來較大的盈利壓力。為化解這個壓力,特許經營者有制造“新壟斷”的沖動,搭售、不公平高價、拒絕交易,便成為其盈利甚至牟取壟斷利益的工具。
  管道天然氣供應作為與民生密切相關的行業,一旦出現濫用市場支配地位的行為,將產生諸多不良影響。第一,會排除、限制其他合法經營者的公平競爭。如在該案中,涉案公司的不合理搭售行為使得民和地區其他23家從事壁掛鍋爐等燃氣器具的經營者無法參與公平競爭,同時也限制了其他地區燃氣器具經營者及其產品進入該地區參與公平競爭。第二,在限定交易和搭售行為中,限制了交易相對方的自主選擇權,損害了交易相對方的合法權益。例如,限定和搭售商品的價格往往高出市場價格,而質量低于競爭性產品。第三,加重了企業和消費者的負擔,這在不公平高價行為中表現尤為明顯。這些行為與《反壟斷法》第一條所捍衛的“保護市場公平競爭,提高經濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,促進社會主義市場經濟健康發展”之宗旨完全背道而馳。
  鑒于天然氣行業頻發壟斷造成以上不良影響,天然氣行業的市場化改革還要繼續向縱深推進。通過改革在可競爭性環節引入競爭,降低天然氣開采、供應和銷售成本,降低天然氣價格,減輕特許經營者的盈利壓力,從根本上消解經營者的壟斷沖動。2019年12月,國家石油天然氣管網集團有限公司正式掛牌成立,初步實現國內管網的互聯互通,推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系。2020年5月18日發布的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》則進一步明確指出,要“穩步推進自然壟斷行業改革……推進油氣管網對市場主體公平開放,適時放開天然氣氣源和銷售價格,健全競爭性油氣流通市場”。自然壟斷行業的市場化改革成為社會主義市場經濟體制完善進程中的重要一環。執法是最好的普法,也是公用事業市場化改革的動力。在天然氣行業市場化改革的發展趨勢中,積極推進反壟斷工作意義巨大。因此,市場監管部門重拳出擊,正是政府將加快推進民生領域市場化改革的積極訊號。

本案啟示
  第一,民生領域將進一步成為反壟斷執法重點。近年來,公用事業、醫藥等涉及民生的領域,逐步成為反壟斷重點關注的領域,表現在立法、執法、司法和民間對反壟斷實踐的積極探索和勇于拓新,都展現出反壟斷實踐不斷向惠及民生方向發展的新趨勢和新氣象。5月18日剛剛發布的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求,“加強和改進反壟斷和反不正當競爭法執法,加大執法力度,提高違法成本”。
  當前,在疫情的沖擊之下,經濟增長放緩,以反壟斷保障和促進民生的需求更加緊迫,反壟斷執法機構也必將肩負起這份擔當。例如,湖北省2019年下半年啟動的重點在民生領域加強反壟斷檢查和執法,落實公平競爭審查和推進第三方評估,卓有成效;浙江省在3月啟動反壟斷專項執法行動,其中包括集中整治民生領域市場壟斷行為,聚焦原料藥、公用事業、建材、快遞、二手車交易、機動車檢測等市場壟斷高發行業,嚴肅查處相互串通、協同漲價等壟斷協議行為和濫用市場支配地位等違法行為。
  第二,公用事業企業應進一步增強反壟斷合規意識,積極配合反壟斷調查。2019年11月28日,市場監管總局發布《經營者反壟斷合規指南(公開征求意見稿)》,指出“經營者可以根據業務狀況、規模大小、行業特性等,建立反壟斷法律合規制度”,并“鼓勵具備條件的經營者建立反壟斷合規管理部門”。2020年4月4日,市場監管總局發布的《關于支持疫情防控和復工復產反壟斷執法的公告》再次重申反壟斷合規工作的重要性。2020年4月29日發布的《河南省經營者反壟斷合規指引》第十二條指出:“關系國計民生的供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運輸等公用事業或行業的經營者……在相關市場易被推定具有市場支配地位,違法風險較高,應特別注意不得濫用市場支配地位。”本案起到向天然氣等公用事業領域經營者示警的重要作用。經營者必須認識到,反壟斷合規是公共事業行業當下最重要的工作之一。同時,公用事業企業遇到反壟斷調查時一定要積極配合,本案相關人員因拒絕、阻礙調查被移送至司法機關,可能要被追究刑事責任。
  第三,公用事業領域發展將迎來競爭開放的新局面。《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調,要破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘,完善支持非公有制經濟進入電力、油氣等領域的實施細則和具體辦法。因此,公用事業領域破除壟斷已然成為社會主要市場經濟體制中的重要內容。同時,公用事業領域的部分壟斷行為常伴隨行政性壟斷。對此,我國公平競爭審查制度及第三方評估的積極推進將進一步破除行政性壟斷,從源頭掐斷行政性壟斷的萌芽,以市場公平競爭的內生壓力倒逼企業合規經營,方為公用事業領域可持續健康發展、營造良好經營環境的治本之策。
  (注:本文為國家社科基金重點項目“現代市場體系建設的競爭法問題研究19AFX019”的階段性成果)

□武漢大學法學院教研室主任、教授 孫 晉

(責任編輯:)

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